ca88直接下载游戏 装备动态 美国陆军战略管理的过程与本质

美国陆军战略管理的过程与本质



前言

摘要:美国陆军战略管理是国防战略管理的重要组成部分,并随着国防战略管理的发展而不断改善。经历了长期的战略管理实践,美国陆军形成了完备的战略管理体系,不仅将自身的战略评估、指导、规划、实施与控制等环节与国防战略管理流程保持有效对接,还促进了本军种力量建设从战略、概念到能力的有序转化。

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

关键词:美国陆军 战略管理 战略

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

一是自格兰特之后,艾森豪威尔由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

一是自格兰特1之后,艾森豪威尔2由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

三是安德鲁·马歇尔于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至武器装备的发展战略都有着深远的影响。

二是麦克纳马拉3在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”4流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军队建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。5

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

三是安德鲁·马歇尔6于1971年担任国防部净评估办公室主任后,随着其“净评估方法”在美国各军事部门及情报部门长达数十年的广泛使用,净评估方法7及战略评估模式,深深地影响着美军战略分析人员的“思维模式”,对美军战略平衡研究、战略分析方法,甚至是武器装备的发展战略都有着深远的影响。8

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》9确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

一、美军战略管理的内涵

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

一、美军战略管理的内涵

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程则是由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展也做出了展望。10

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心进行军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”11

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

从以上的描述中,我们可以总结出美军战略管理的内涵,即“以美国特有的战略文化为背景,对外部风险和内部资源进行独立评估,确立国家战略目标,明确作战能力需求,通过制定军种的一揽子解决方案(条令、组织结构、训练、装备、领导力、人员、设施等七个方面),衔接认知与行动,以国家战略目标为中心推动军队发展建设,并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”

总体而言,我军的解释比较抽象,便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

此外,我军2011版《中国人民解放军军语》将“战略管理”解释为“军队高层领导机关对军队建设发展全局实施的计划、组织、协调、控制等的一系列活动。内容包括战略预测、战略规划、战略评估等。”

二、美军战略管理的过程

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并合成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。如图1所示。

二、美军战略管理的过程

图片 1图1
美军战略管理的四个循环步骤

美军战略管理过程由四个循环的步骤组成:第一步是战略评估,用于生成战略目标需求与作战能力需求;第二步是战略指导,用于确立战略目标;第三步是战略规划,用于制定解决方案模型;第四步是战略实施,用于分解并集成作战能力需求。其中,战略指导与战略规划构成了完整的战略体系——即美国国家安全战略、国防战略、国家军事战略、战区战略,而战略评估与战略实施则促进了兵力的生成与运用。这四个阶段不断循环,有效推动了战略管理的持续进行。在战略管理的过程之中,始终贯穿着“管理控制”。12如图1所示。

战略评估

图片 2图1
美军战略管理的四个循环步骤

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找到敌人的漏洞和薄弱环节。

战略评估

经多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代,每隔五年发布一份的,预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况及需进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

战略评估是美军实施战略管理的起点。从广义的定义而言,“战略评估”是指预测和平时与战时两个国家或两个联盟之间的较量,包括对比己方的实力和优势,找出敌人的漏洞和薄弱环节。

战略指导

经过多年的发展,美军已基本形成了多方位、多层次的战略评估体系。在国家层面,美国国家情报委员会负责提供最真实、无偏见的情报与信息来帮助制定美国的政策——美国国家安全战略。自20世纪90年代以来,每隔五年发布一份预测未来15至20年左右世界形势的“全球趋势”报告,就是该委员会最为重要的报告。美国对国际安全环境的总体评估,往往涉及到国际安全环境、对美安全威胁、美国国家利益等几个方面,美国对内评估则会涉及到美国国内人文环境、经济环境、自身能力等方面。经过这种对外对内的评估,最后才能确定美国国家层面的需求,为美国未来设置什么目标、采取什么政策铺设必要的前提条件。在国防部层面,通过战略环境评估,以确定和细化美国国家安全战略所明确的国防安全任务,对部队建设、能力缺口、资源配置、国防工业等提出要求,从而形成了国防部层面的作战需求,并对军事安全提出要求。在参联会层级,通过对作战环境的评估,细化作战能力目标,对各军种建设发展与战区作战计划提出要求。美军联合出版物JP2-01.3《联合作战环境情报准备》认为,作战环境全方位视角应包括各个不同的作战域及信息环境(包括网络空间,也包括敌、我及中立国的政治、军事、经济、社会、信息与基础设施等体系,以及涉及特定联合作战的从属体系。美参联会自2008年以来定期对联合作战环境进行评估,为联合部队建设提供指导。2016年7月16日,参联会联合力量发展部出版了题为《联合作战环境2035——纷争与动荡环境中的联合武装力量》的评估报告。报告分析阐述了未来的安全环境,并据此预测推断联合武装力量在今后可能发生的武装冲突中所面临的情况以及需要进行的准备工作。为此,报告对可能促使安全环境发生变化的总体条件因素进行了判断,探讨了各种变化之间的交织和互动对未来战争的特性将造成哪些影响,并构建了用于研究分析联合武装力量使命任务内容及其随时间推移发展变化总体框架。此外,报告还阐释了用于研究冲突和战争所发生的变化将如何影响未来联合武装力量应具备的作战能力和应采用的行动方式。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》,该战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,其重点是军队能力建设和设计联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

战略指导

在以上战略指南文件指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

战略指导主要包含总统、国防部长、参联会主席颁发的战略指南文件。一是总统通过《国家安全战略》13,并结合来自国家安全委员会其它成员提出的相关指南,为国防发展与军力运用提供最高战略指南,《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容;二是国防部部长签发的《国防战略》14,该战略涉及的是国家防务能力建设,由国防部统筹各种资源为军队建设确定总体行动方向;三是由参谋长联席会议负责制定的《国家军事战略》,15其重点是支持军队能力建设和制定联合作战方针,参联会主席大致每两年向国会提交一份16,内容包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段,对军队规模、结构、军事训练、装备采办等提出的要求;四是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明的《统一指挥计划》,作为战略到战役层面链接指导的《军队使用指南》发展计划的《军队发展指南》。

图片 3图2
国家战略指导系统框架

在以上战略指南文件的指导下,各战区司令根据国家安全与外交政策目标,拟制战区战略与战役计划;各军种总部拟制各自的军队建设与发展计划。如图2所示,在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。

战略规划

图片 4图2
国家战略指导系统框架

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

战略规划

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心。

按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

图片 5图3
联合战略规划系统流程

如图3所示,在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,也是美军军事战略规划的实施层核心。

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性;四是联合战略能力计划,根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成;五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。

图片 6图3
联合战略规划系统流程

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件:一是国家军事战略,该文件提供国家军事力量的总体性目标、途径与手段,为国家安全战略与国防战略提供手段支撑。二是联合规划文件,参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见;国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划、计划、预算与执行”系统。三是参谋长联席会议主席计划建议,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点,旨在为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导范围。四是联合战略能力计划,该文件根据国家军事战略来指导战区作战司令官完成战略规划;战区司令官将与国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中;联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”,就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和适应性规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。五是参联会主席计划评估,是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺序。该工作是由参联会下属的兵力结构、资源和评估局负责进行。

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接适应性规划与执行系统。另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接国防部相关项目管理系统;在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。

战略实施

军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划,以及在此基础上的《作战指挥官计划》。

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

战略实施

管理控制

战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例,介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

管理控制

一是通过制定年度《战略管理规划》,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

美国国防部为提高战略管理的实际效能,在四个循环的步骤之中始终将管理控制贯穿于其中。其主要措施有:

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首度管理官汇报进展。

一是通过制定年度《战略管理规划》18,明确国防部战略管理总的方向以及达成战略目标的途径,在国防部业务职能的范围内,通过确定国防部业务领域的目标、方案、成果、绩效评估以及指导原则,来协调并改善战略管理水平。

图片 7图4
美国国防部战略管理架构

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助,该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程;高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席;国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动,该小组的执行主席是参联会副主席。

图片 8图4
美国国防部战略管理架构

图片 9图5
美国国防部战略管理体制成员及日常会议

三是组成三个不同层级的战略管理决策组织机构,通过定期或不定期会议的形式,督促和检查国防部战略管理各项工作的有序实施,如图5所示,防务高层领导会议由国防部部长主持,每年召开两次,讨论最高层次的议题和优先目标,并为部长在国防部战略指导思想上提供建议和帮助。该会议的执行主席是联合参谋部主任,他与国防部负责政策的副部长一道制定会议议程。高层领导人检查小组由国防部长决定是否召开,讨论广泛的与各部门有关的战略主题,这些部门包括:国防部办公厅、各军种部、作战司令部以及跨部门的组织,该小组的执行主席是参联会副主席。国防部常务副部长咨询工作小组每周召开一次会议,在国防部改进管理、业务转型和运行相关问题上提供建议和帮助,并提供战略层次上的协调,计划、规划、预算和执行系统的集成以及评估活动。

除了上述三个组织外,美国国防部扩大了防务业务系统管理委员会的职权范围,该委员会是2005财年《国防授权法案》建立的,该委员会负责监控整个国防部业务运行的执行情况,包括提供战略指导思想、计划以及建立执行目标和措施等,其执行主席是国防部负责业务转型的副部长首席帮办,该委员会每月召开一次会议,对超过100万美元的业务系统投资负责,审核所有对防务业务系统提出的预算请求。

图片 10图5
美国国防部战略管理体制成员及日常会议

三、美军战略管理体系的运转

除了上述三个组织外,美国国防部扩大了防务业务系统管理委员会的职权范围,该委员会是依据2005财年《国防授权法案》建立的,该委员会负责监控整个国防部业务运行的执行情况,包括提供战略指导思想、计划以及建立执行目标和措施等,其执行主席是国防部负责业务转型的副部长首席帮办。该委员会每月召开一次会议,对超过100万美元的业务系统投资负责,审核所有对防务业务系统提出的预算请求。

如图6所示,美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架的各个系统与工具来完成,它们分别是联合战略规划系统、联合能力集成与开发系统、规划-计划-预算与执行、联合作战计划制定与执行系统。

三、美军战略管理体系的运转

图片 11图6
美军战略管理的运转

如图6所示,美军战略管理的运转主要通过基于美国国防部体系结构框架19的各个系统与工具来完成,它们分别是联合战略规划系统、联合能力集成与开发系统、规划-计划-预算与执行、联合作战计划制定与执行系统。

其中,联合战略规划系统是参联会主席向国防部长、总统提供建议以及向战区作战指挥官提供战略指南,而确立的行动框架体系,是战略管理的起点。该系统由参联会主席主持,用于进行主席独立评估并履行美国法典赋予其的法定职责。一方面,参联会主席通过该系统为总统、国防部长以及其他文职高层领导提供客观独立的军事建设,并协助总统与国防部部长制定军事战略指导思想。另一方面,它通过制定国家军事战略、联合规划文件、参联会主席计划建议、联合战略能力规划与参联会主席计划评估等指导文件来确定作战需求,为联合能力集成与开发系统提供输入。

图片 12图6
美军战略管理的运转

规划、计划、预算与执行流程是国防部资源分配与决策的核心流程,不仅将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量结构的详细计划,还对计划的贯彻与落实情况进行监督指导。该流程的主要决策结果将成为总统年度预算法案中的国防预算部分,用于说明国防部申请的具体资源事项,并对其合理性进行辩护,具体内容包括军人薪金待遇、作战与运行经费、装备采办经费、研发经费以及基础设施建设费用等。

其中,联合战略规划系统是参联会主席向国防部长、总统提供建议以及向战区作战指挥官提供战略指南,而确立的行动框架体系,是战略管理的起点。该系统由参联会主席主持,用于进行主席独立评估并履行美国法典赋予其的法定职责。一方面,参联会主席通过该系统为总统、国防部长以及其他文职高层领导提供客观独立的军事建议,并协助总统与国防部部长制定军事战略指导思想。另一方面,它通过制定国家军事战略、联合规划文件、参联会主席计划建议、联合战略能力规划与参联会主席计划评估等指导文件来确定作战需求,并为联合能力集成与开发系统提供输入。

国防采办系统主要完成满足联合部队各组成部分履行作战任务所需的武器装备的采购工作。由于装备采办周期具有不确定性,必须经过多次审查与确定才能最终完成,因此该系统与规划、计划、预算与执行流程进行密切协调。此外,由于新武器系统的研发、实验、定产、部署与维持是一个长期过程,美军引入全寿命周期管理的方式进行全阶段跟踪监管,并充分考虑作战环境的变化,以确保采办决策能够应对各种类型的威胁。

规划、计划、预算与执行流程是国防部资源分配与决策的核心流程,不仅将战略指导与战略优先事项转化为近期与长期的人力、物力、财力以及武装力量结构的详细计划,还对计划的贯彻与落实情况进行监督指导。该流程的主要决策结果将成为总统年度预算法案中的国防预算部分,用于说明国防部申请的具体资源事项,并对其合理性进行辩护,具体内容包括军人薪金待遇、作战与运行经费、装备采办经费、研发经费以及基础设施建设费用等。

联合能力集成与开发系统是美军战略管理的中心环节,在联合战略规划系统的指导下展开工作,负责支持参联会主席确定联合作战需求,并对其进行优先等级排序。同时,该系统还必须与其他流程或系统相联系,以确保能力生成可以满足各方面的需要。一是要向“规划、计划、预算与执行”流程提供如何分配输入,以确保在有限财政环境中,为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合,并提出国防部的预算方案;二是向国防部采办系统提供采办需求输入,以实施战略指导、评估与分析、协调与建议、决策与分析;三是向联合作战计划制定与执行系统提供作战途径,以确保战役计划、周密计划以及危机行动计划的制定与实施。

国防采办系统主要完成满足联合部队各组成部分履行作战任务所需的武器装备的采购工作。由于装备采办周期具有不确定性,必须经过多次审查与确定才能最终完成,因此该系统与规划、计划、预算与执行流程进行密切协调。此外,由于新武器系统的研发、实验、定产、部署与维持是一个长期过程,美军引入全寿命周期管理的方式进行全阶段跟踪监管,并充分考虑作战环境的变化,以确保采办决策能够应对各种类型的威胁。

联合作战计划与执行系统是一个通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配,并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应负责多变的作战环境,正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统。

联合能力集成与开发系统是美军战略管理的中心环节,在联合战略规划系统的指导下展开工作,负责支持参联会主席确定联合作战需求,并对其进行优先等级排序。同时,该系统还必须与其他流程或系统相联系,以确保能力生成可以满足各方面的需要。一是要向“规划、计划、预算与执行”流程提供如何分配输入,以确保在有限财政环境中,为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合,并提出国防部的预算方案;二是向国防部采办系统提供采办需求输入,以实施战略指导、评估与分析、协调与建议、决策与分析;三是向联合作战计划制定与执行系统提供作战途径,以确保战役计划、周密计划以及危机行动计划的制定与实施。

四、美国陆军战略管理的过程

联合作战计划与执行系统是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配,并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应复杂多变的作战环境,正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统。

在这一部分,我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤,就其本质而言,也就是美国陆军的建设与发展,主要聚焦于以下三大问题:第一,“要打谁?”——即,美军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第二,“要咋打?”——即,美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第三,“拿啥打?”——即,美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的?

四、美国陆军战略管理的过程

美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

在这一部分,我们以美国陆军的战略管理过程为例来具体介绍美军战略管理的四个循环步骤,就其本质而言,也就是美国陆军的建设与发展,主要聚焦于以下三大问题:第一,“要打谁?”——即,美军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第二,“要咋打?”——即,美国陆军战略目标与总体作战需求是如何产生的?第三,“拿啥打?”——即,美国陆军是如何将作战能力需求转换为战斗力的?

“要打谁?”的问题,如图7所示,主要从美军战略目标与总体作战能力需求中产生,即从国家层级需求、国防部层级需求、参联会层级需求、战区层级需求以至军种层级需求,进行逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后,国防部据此在《四年防务评估报告》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。国防部规划部门根据这些目标进行评估,以找出各个方面的目标并制定具体对策措施。同时,根据1993年的《政府执行与成果法案》,《四年防务评估报告》作为国防部的战略规划也将明确总体作战能力发展需求。

美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

参联会主席将根据《国家安全战略》确定的国家利益以及国防部制定的《四年防务评估报告》与《国防战略》确定的国防战略规划,在《国家军事战略》中为联合部队提供军事目的、途径、手段与风险等方面的指导。例如,2015年6月发布的《美国国家军事战略》中就明确表示,国家军事战略将支持2015版《美国国家安全战略》中强调的永久的国家利益,并据此提出了军队所要坚决维护的国家安全利益与自身的军事目标。同时,它还指出国家军事战略目标要服从国防部2014版《四年防务评估报告》所制定的兵力规划指南。

“要打谁?”的问题,如图7所示,主要从美军战略目标与总体作战能力需求中产生,即从国家层级需求、国防部层级需求、参联会层级需求、战区层级需求以至军种层级需求,进行逐级指导、逐级分解以及逐级确定。在《国家安全战略》界定国家利益、明确必须实现的国家战略目标之后,国防部据此在《四年防务评估报告》与《国防战略》中对国防优先任务与相关战略目标提出战略指导意见。国防部规划部门根据这些目标进行评估,以找出各个方面的目标并制定具体对策措施。同时,根据1993年的《政府执行与成果法案》,《四年防务评估报告》作为国防部的战略规划也将明确总体作战能力发展需求。

各军种部长与各战区指挥官负责组织本部门参谋机构,依据《国家安全战略》、《国防战略》以及《国家军事战略》确定的战略目标,并结合各自的实际情况与作战能力,制定自身的战略目标与力量发展需求。之后,这些目标与需求会反馈到国防部与参联会进行汇总与确认,为联合部队建设提供统一的发展指导。

参联会主席将根据《国家安全战略》确定的国家利益以及国防部制定的《四年防务评估报告》与《国防战略》中所确定的国防战略规划,在《国家军事战略》中为联合部队提供军事目的、途径、手段与风险等方面的指导。例如,2015年6月发布的《美国国家军事战略》中就明确表示,国家军事战略将支持2015版《美国国家安全战略》中强调的永久的国家利益,并据此提出了军队所要坚决维护的国家安全利益与自身的军事目标。同时,它还指出国家军事战略目标要服从国防部2014版《四年防务评估报告》所制定的兵力规划指南。20

图片 13图7
美军战略目标与总体作战能力需求的产生

各军种部长与各战区指挥官负责组织本部门参谋机构,依据《国家安全战略》、《国防战略》以及《国家军事战略》确定的战略目标,并结合各自的实际情况与作战能力,制定自身的战略目标与力量发展需求。之后,这些目标与需求会反馈到国防部与参联会进行汇总与确认,为联合部队建设提供统一的发展指导。

陆军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

图片 14图7
美军战略目标与总体作战能力需求的产生

陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定,如图8所示,由三个步骤来完成:

陆军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

第一步,陆军通过军种外部评估与内部评估初步确定自身的作战能力需求。陆军外部评估主要是指陆军对未来外部作战环境的全面分析与认识。美国陆军认为,未来将会继续在更加复杂的和更加不确定的环境中作战——特别是“混合威胁”。陆军内部评估主要包括陆军内部从上到下与从下到上的相互评估,高层、中层与基层研讨会,智库独立评估,军种协同需求评估以及国防工业界能力评估。

陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定,如图8所示,由三个步骤来完成:

第二步,陆军依据国家军事战略与联合作战顶层概念再次确定作战能力需求。其中,国家军事战略主要对国家安全战略与国防战略所确定的国家军事目标进行细化,以利于为陆军提供清晰的目标指导。联合作战顶层概念主要为陆军提供实现目标的核心途径指导,以明确陆军的具体作战能力需求。

第一步,陆军通过军种外部评估与内部评估初步确定自身的作战能力需求。陆军外部评估主要是指陆军对未来外部作战环境的全面分析与认识。美国陆军认为,未来将会继续在更加复杂的和更加不确定的环境中作战——特别是“混合威胁”。陆军内部评估主要包括陆军内部从上到下与从下到上的相互评估,高层、中层与基层研讨会,智库独立评估,军种协同需求评估以及国防工业界能力评估。

第三步,陆军将以上两个方面的战略目标与作战能力需求进行综合,并通过制定全陆军战略以及陆军规划,来发展陆军战略目标与总体作战能力需求。

第二步,陆军依据国家军事战略与联合作战顶层概念21再次确定作战能力需求。其中,国家军事战略主要对国家安全战略与国防战略所确定的国家军事目标进行细化,以利于为陆军提供清晰的目标指导。联合作战顶层概念主要为陆军提供实现目标的核心途径指导,以明确陆军的具体作战能力需求。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

相关文章

网站地图xml地图